En la Comisión de Gobierno Autónomos de la Asamblea nacional se aprobó el informe para segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (Lootugs). Sin embargo, esta norma, además de introducir ajustes técnicos al ordenamiento territorial, redefine el equilibrio de poder entre el Estado central y los gobiernos locales. Expertos cuestionan el contenido de la norma reformatoria.
Bajo el argumento de agilizar la vivienda, mejorar la gestión del suelo y prevenir riesgos, la propuesta configura un modelo de centralización técnica que, según múltiples intervenciones en la Comisión, reduce la autonomía de los GAD cantonales y amplía de forma significativa las facultades de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial (SOT).
El proyecto de reforma a la Ley de Ordenamiento Territorial acumula varios puntos discutidos:
- Limita la capacidad de planificación de los GAD al blindar derechos urbanísticos previos e imponer rigideces como la vigencia de 12 años de los planes.
- Abre la puerta a una expansión urbana acelerada que puede favorecer intereses inmobiliarios sobre criterios técnicos y generar inequidad territorial.
- Introduce permisos casi automáticos para proyectos de vivienda, reduciendo el control municipal y trasladando decisiones al nivel central.
- Concentra amplias competencias en la Superintendencia de Ordenamiento Territorial (SOT), que pasaría de ente de control a administrador y sancionador.
- Establece sanciones, incluidas multas millonarias y causales de revocatoria de mandato.
- Flexibiliza los requisitos y controles para el superintendente, lo que, según expertos, incrementa el riesgo de conflictos de interés
- Profundiza un modelo de centralización que podría debilitar la autonomía territorial.
Esta preocupación también es compartida por especialistas en planificación. Radio Pichincha entrevistó a Luis Alfonso Saltos, arquitecto y máster en planificación urbana y regional con más de 15 años de experiencia, quien advierte que la reforma “interfiere directamente en la autonomía política de los gobiernos municipales”, al limitar competencias que están reconocidas tanto en la Constitución como en el Código Orgánico de Organización Territorial (Cootad).
A continuación, se analiza los principales puntos polémicos de esta normativa impulsada por Acción Democrática Nacional (ADN) en el Parlamento:
Planificación limitada y expansión urbana acelerada
Uno de los ejes más sensibles de la reforma es la restricción a la capacidad de planificación de los municipios. El nuevo artículo 9.1 establece que los Planes de Uso y Gestión de Suelo (PUGS) no podrán afectar los “derechos urbanísticos válidamente conferidos”. En la práctica, esto implica que decisiones pasadas —como autorizaciones para canteras o zonas industriales— quedan blindadas frente a nuevas visiones de desarrollo urbano.
En esa línea, el artículo 26.1 amplía esta protección al uso de suelo, edificabilidad y volumetría ya aprobados, lo que convierte a los derechos adquiridos en una especie de límite estructural para la planificación futura. Si un municipio desea modificar esos usos por razones técnicas o sociales, deberá indemnizar a los titulares por el “daño emergente”, incluyendo inversiones realizadas.
Para muchos GAD, especialmente los de menor presupuesto, esta obligación económica funciona como una barrera que impide corregir errores históricos de ordenamiento. A esta rigidez se suma el artículo 30, que fija en 12 años la vigencia del componente estructurante del PUGS, restringiendo la capacidad de nuevos alcaldes para ajustar el modelo territorial a sus planes de gobierno.
Desde el enfoque técnico, Saltos advierte que este “blindaje” de derechos urbanísticos impide que las ciudades se adapten a nuevas dinámicas.
A su criterio, esto marca una“predominancia del interés privado sobre el interés público”, ya que se priorizan derechos adquiridos frente a necesidades actuales del territorio.
¿Expansión urbana más flexible?
En paralelo, la reforma abre la puerta a una expansión urbana más flexible. A través de los planes parciales (artículos 30, 32 y 34), se permite modificar la clasificación del suelo rural a urbano sin esperar el ciclo completo del PUGS. Asimismo, el artículo 7 establece que, una vez aprobado un plan parcial, el suelo rural de expansión pasa automáticamente a ser urbano.
Aunque se introduce la Concesión Onerosa de Derechos (COD) como mecanismo para capturar plusvalía (art. 72.1), expertos como Fernando Barragán advirtieron que este esquema puede terminar favoreciendo intereses inmobiliarios por encima de criterios técnicos, generando “inequidad territorial” y desplazando a poblaciones vulnerables hacia zonas de menor calidad o riesgo.
A esto se suma una alerta estructural: la ruptura del modelo tradicional de crecimiento urbano. Según Saltos, la normativa vigente establece una zona de expansión urbana como “área de amortiguamiento” entre lo urbano y lo rural. Sin embargo, la reforma permitiría saltarse ese esquema.
De su lado, el asambleísta Cristian Benavides, en las observaciones y aportes del proyecto de ley, señaló el riesgo de urbanizaciones en zonas inadecuadas —como laderas o áreas inundables— impulsadas por el mercado, sin servicios básicos, lo que evidencia una posible pérdida de control territorial por parte de los municipios.
Permisos exprés y reducción del control municipal
Otro punto en cuestión es la creación de los “Proyectos Estratégicos Nacionales de Vivienda” (art. 36.1), que otorgan al Ejecutivo la facultad de declarar iniciativas con impacto económico prioritario. Esta figura tiene efectos directos sobre la autonomía municipal.
El artículo 36.2 establece que estas declaratorias tendrán plena equivalencia con una licencia urbanística, lo que en la práctica permite iniciar obras sin el proceso ordinario de aprobación local. Además, se prohíbe a los GAD exigir requisitos adicionales no contemplados en la normativa nacional y se les impone un plazo máximo de 30 días para emitir informes.
Si el municipio no responde en ese tiempo, la SOT puede intervenir y emitir un “documento equivalente con plenos efectos jurídicos”, reemplazando la decisión local. Este mecanismo, respaldado también por el artículo 39.6, configura un sistema de aprobación por silencio administrativo que debilita el control previo de los GAD.
Para Saltos, este esquema genera un desbalance operativo:
En su análisis, el problema no es la vivienda, sino la forma en que se la impulsa: “se está abriendo el camino sin considerar todas las variables urbanas”.
Asimismo, el Colegio de Arquitectos advirtió que los municipios no tienen capacidades homogéneas, mientras que la asambleísta Sandra Figueroa (RC) calificó estas disposiciones como una intromisión directa en la autonomía local. Desde el Ejecutivo, en contraste, se argumenta que los municipios son un “cuello de botella” que ha impedido ejecutar proyectos de vivienda social pese a contar con recursos disponibles.
La SOT: de ente de control a administrador del territorio
El rediseño institucional de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial (SOT) es, probablemente, uno de los cambio más discutidos de la reforma. La SOT deja de ser un ente de vigilancia para convertirse en un actor central con funciones administrativas, técnicas y sancionadoras.
El artículo 96 le otorga la administración de sistemas clave como:
- El catastro nacional
- El sistema de información geográfica
- El registro de la propiedad
- El sistema de licencias urbanísticas.
Este traslado de competencias —antes en manos del Miduvi o de los propios municipios— ha sido interpretado como una concentración de poder. Además, la SOT podrá:
- Calificar la idoneidad de los consultores contratados por los GAD (art. 96, numeral 15), condicionando la contratación pública local.
- Tendrá capacidad de intervenir directamente en procesos municipales
- Emitir permisos sustitutivos
- Generar informes vinculantes en proyectos de vivienda.
El problema, según el propio informe, es el riesgo de una “centralización blanda” en la que la SOT actúe como juez y parte: asesora técnicamente y luego sanciona los mismos procesos.
Saltos coincide con esta lectura y advierte que la entidad deja de ser un organismo de control para convertirse en un actor con poder directo sobre el territorio. “Se le están dando atribuciones desproporcionadas. Ya no solo controla, también puede sancionar e incluso incidir en la permanencia de autoridades electas”, señala.
Sanciones severas y debilidad estructural de los GAD
La reforma endurece el régimen sancionatorio hasta niveles que podrían comprometer la estabilidad de los gobiernos locales. El artículo 109 establece multas de hasta el 3% del presupuesto anual del GAD por infracciones como no actualizar el catastro o no controlar asentamientos informales. Estas mismas faltas pueden derivar en procesos de revocatoria del mandato.
A esto se suma la destitución directa (art. 108, numeral 7) para autoridades que autoricen usos de suelo en zonas de riesgo no mitigable. Para el especialista, este esquema resulta desproporcionado.
Además, cuestiona el vínculo con la revocatoria del mandato: “una sanción administrativa no puede convertirse en causal para desconocer una decisión popular”.
El problema de fondo es la brecha entre estas exigencias y la capacidad real de los municipios. Según datos expuestos en el debate, muchos GAD no cuentan con unidades de gestión de riesgos, enfrentan limitaciones presupuestarias y operan en contextos donde hasta el 36% de la población vive en asentamientos informales.
La asambleísta Patricia Núñez cuestionó la viabilidad de estas obligaciones recordando que el Estado mantiene deudas cercanas a USD 1000 millones con los gobiernos locales. En ese contexto, exigir mayor eficiencia sin recursos suficientes podría convertir la ley en un mecanismo de sanción antes que de mejora institucional.
Un superintendente con menos restricciones y más poder
El fortalecimiento de la SOT también pasa por la figura del superintendente. La reforma reduce los requisitos para ocupar el cargo: se elimina la exigencia de título de cuarto nivel y se permite el acceso con formación de tercer nivel.
Además, se flexibilizan las restricciones sobre conflictos de interés. Se elimina la prohibición de mantener vínculos con el sector inmobiliario después de dejar el cargo y desaparecen limitaciones específicas sobre relaciones familiares con actores del sector o autoridades locales.
Para Saltos, este cambio es especialmente delicado. “Se están eliminando filtros que evitaban conflictos de interés. Eso abre la puerta a que la Superintendencia responda a intereses privados”, advierte. Incluso alerta sobre un posible escenario de “puerta giratoria” en el que actores del sector inmobiliario puedan incidir directamente en las decisiones regulatorias.
Gobernanza centralizada y debilitamiento de la representación local
El diseño del Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo (Ctugs), encargado de definir las reglas nacionales, también genera debate. Aunque la ley vigente incluía representación municipal con voto, la reforma plantea una participación ampliada de GAD provinciales y parroquiales, pero únicamente con voz informativa, sin capacidad de decisión.
Esto evidencia un modelo de gobernanza centrado en el Estado central, donde los actores locales participan, pero no inciden en la toma de decisiones. El propio informe reconoce que el Ctugs mantiene un enfoque “predominantemente institucional”, sin equilibrio con la academia o sectores técnicos independientes.
Entre eficiencia y concentración de poder
El Ejecutivo defiende la reforma como una respuesta a la desorganización territorial, comparando al país con un “edificio sin planos” donde cada municipio actúa de forma independiente. Bajo esta lógica, la centralización permitiría ordenar el territorio, prevenir riesgos y acelerar la inversión en vivienda.
Radio Pichincha